Hinweis: Dieser Artikel wurde ursprünglich am 20. Oktober 2020 veröffentlicht.
Die Europäische Flugsicherungsorganisation Eurocontrol wendet sich in einem "Think Paper" gegen europaweite Pläne zur Besteuerung des CO2-Ausstoßes im Luftverkehr. Eine Auswertung des Eurocontrol-Datenbestandes habe ergeben, dass Sondersteuern für den Luftverkehr keinen relevanten Effekt auf die Entwicklung der Treibhausgasemissionen erzielten und damit wenig zielführend seien.
Die Auswertung zeige zudem, dass Langstreckenflüge erheblich mehr zum gesamten Emissionsvolumen der Luftfahrt beitragen als Kurz- und Mittelstrecke. So würden Flüge unter 500 Kilometer 24 Prozent aller Flüge im Eurocontrol-Luftraum ausmachen, aber nur für vier Prozent der Emissionen sorgen, so die Studienautoren. Am anderen Ende würden die neun Prozent der Flüge, die länger als 3000 Kilometer sind, 53 Prozent aller CO2-Emissionen verursachen.
Die Diskrepanz zum politischen Diskurs, der vor allem weniger kurze Flüge in den Fokus rückt, ist so offensichtlich wie nachvollziehbar. Schließlich gibt es für Langstreckenflüge keine vernünftige Verkehrsalternative. Steuern, die in Europa auf den Luftverkehr erhoben werden, zielen daher, auch aufgrund weltweiter Abkommen, im Verhältnis meist stärker auf kürzere Flüge. Die Umweltwirkung ist entsprechend gering.
Ein Blick auf die deutsche Luftverkehrsteuer bestätigt das: Vom gesamten Steueraufkommen von rund 1,2 Milliarden Euro für 2018, entfielen 49,4 Prozent auf Flüge von Deutschland zu europäischen Zielen und 41,1 Prozent auf Interkontinentalflüge.
EU-Parlament bestätigt verschärfte Klimaziele bis 2030
Dennoch erwägen eine Reihe von EU-Ländern derzeit, die Steuerbelastung deutlich ausweiten. Nachdem die EU-Kommission unter Ursula von der Leyen angedeutet hat, die Klimaziele zu verschärfen, setzten sich bereits Ende 2019 neun europäische Staaten, darunter Deutschland und Frankreich, beim neuen Umweltkommissar Frans Timmermanns für eine EU-Luftfahrtsteuer ein, ohne jedoch allzu konkret zu werden. Der deutsche Finanzminister Olaf Scholz (SPD) sagte in diesem Zusammenhang lediglich, dass die sich deutsche Luftverkehrsteuer, deren Ausweitung damals gerade erst beschlossen war, als Modell für eine europaweite Erhebung gut eignen würde.
Die EU hat bezüglich der Ziele seitdem geliefert: Anfang Oktober stimmte das Parlament in Brüssel dafür, statt wie bisher eine Emissionsreduktion von 40 Prozent gegenüber 1990 nun eine von bis zu 60 Prozent bis 2030 zum offiziellen Ziel im europäischen Klimaschutzgesetz zu erklären. Vorbehaltlich der Zustimmung der nationalen Regierungen, Bundeskanzlerin Merkel hatte zuletzt wie von der Leyen ein Reduktionsziel von 55 Prozent ins Auge gefasst, muss sich die europäische Industrie auf eine verschärfte Umweltregulierung und CO2-Bepreisung einstellen.
Europaweit würde sich in den Augen von Klimaschützern und Umweltpolitikern vor allem eine Kerosinsteuer eignen, die Umweltwirkung des Luftverkehrs konsequent in die Tarife einzupreisen. Kerosin ist derzeit der einzige Kraftstoff, der in nahezu allen EU-Ländern steuerfrei ist. Zwar stehen einer solchen Steuer für alle Flüge innerhalb Europas mit dem Chicagoer Abkommen der UN-Luftfahrtorganisation Icao von 1944 und der EU-Energiesteuerrichtlinie einige rechtliche Hürden im Weg, diese gelten jedoch als überwindbar.
Fuel Tankering würde Kerosinsteuer teilweise aufheben
Schwerer wog bisher trotz aller Versuche, eine Kerosinsteuer zu etablieren, das Argument der Luftfahrtbranche, dass diese einen klaren Wettbewerbsnachteil für europäische Airlines bedeuten würde. Da zudem die Besteuerung von Kerosin, dass Flugzeuge von außerhalb Europas für den Rückflug bereits mitbringen würde, nicht möglich ist, besteht die Gefahr des umfangreichen "Fuel Tankering". Durch das höhere spezifische Gewicht des transportierten Treibstoffs würden die Emissionen dieser Flüge sogar steigen.
Dieser Meinung ist auch der Bundesverband der deutschen Luftverkehrswirtschaft (BDL). Fluggesellschaften würden im Ausland für den innerdeutschen Flug vortanken, um die Kerosinsteuer zu sparen. Im innerdeutschen Luftverkehr könnte so für bis zu 30 Prozent der Flüge vorgetankt werden. Dies wäre laut BDL betriebswirtschaftlich geboten, da die Kosten für den Mehrverbrauch (3-10 Prozent) deutlich unter denen einer Kerosinsteuer lägen. Dabei bestätigt der Verband: "Für den Klimaschutz ist dies kontraproduktiv, da schwerere Flugzeuge mehr Treibstoff verbrauchen". Zudem fehlten den Airlines Mittel, um in klimafreundliche Technologien zu investieren.
Auf europäischer Ebene ist jedoch wieder Bewegung in das Thema gekommen. Die europäischen "Energy Taxation Directive" (ETD) von 2003 soll an den aktuellen EU-Rechtsrahmen zu Klimathemen angepasst werden. Derzeit stehe die Energiesteuer-Richtlinie nicht mehr in Einklang mit den politischen Zielen der EU, die Neufassung sei daher ein integraler Bestandteil des "European Green Deal", so die Kommission.
Doch die öffentlichen Konsultationen zur Überarbeitung laufen erst an, der Prozess könnte noch Jahre dauern. So lange wollen einige Mitgliedsländer nicht warten. Während die deutsche Luftverkehrsteuer bereits im Frühjahr angehoben wurde, wird derzeit in den Niederlanden und Frankreich heftig um höhere Ticketsteuern gestritten. Beide Länder retteten den Airline-Konzern in der Corona Air France-Klm mit über zehn Milliarden Euro. Im Gegenzug wurden Umweltauflagen wie weniger Inlandsflüge bei Air France erlassen, die viele ausgeweitet sehen wollen.
"Gut konzipierte Steuern spielen eine direkte Rolle im Umweltschutz"
Ein No-Go für die Airlines angesichts des drastischen Rückgangs des Flugaufkommens und der schleppenden Erholung des Luftverkehrs in der Corona-Krise. Der Vorschlag eines von Präsident Macron eingesetzten Bürgerkonzils in Frankreich neue Flugsteuern im Umfang von 4,2 Milliarden Euro jährlich zu erheben, könne mitten in der Krise nicht ernst genommen werden, pflichtete der internationale Luftfahrtverband Iata bei, 150.000 weitere Jobs würden branchenweit damit verschwinden und das französische Bruttosozialprodukt um fünf bis sechs Milliarden Euro sinken. Der zu erwartende Emissionsrückgang als Umweltwirkung der Steuer wäre jedoch kaum messbar.
"Gut konzipierte Steuern spielen eine direkte Rolle im Umweltschutz, indem sie die richtigen Preissignale senden und nachhaltige Praktiken von Produzenten, Nutzern und Verbrauchern attraktiv machen", ist hingegen die EU-Kommission grundsätzlich überzeugt. Doch gilt das auch für den Luftverkehr?
Nein, zumindest nicht bei einer historischen Betrachtung, sagt nun Eurocontrol. Weder steigende Steuern, noch steigende Kerosin- oder Ticketpreise hätten in den vergangenen Jahrzehnten die Emissionen gesenkt. In Staaten, die seit 2009 eine Ticketsteuer eingeführt haben, als Beispiele werden Deutschland und Großbritannien genannt, seien die CO2-Emissionen seitdem kontinuierlich weiter gestiegen. Die Kurven ähneln sich europaweit stark.
Vielmehr, so die Studien-Autoren, zeigten die historischen Eurocontrol-Daten, dass die Nachfrage nach Flügen direkt an die konjunkturelle Entwicklung gekoppelt sei: Wächst oder schrumpft die Wirtschaft um ein Prozent, bedeute das eine Zu- oder Abnahme an Flügen um 1,5 bis 2 Prozent. So sei nach der Finanzkrise 2009 europaweit ein ähnlicher Wachstumseinbruch zu beobachten gewesen.
Die erwartbare Umweltwirkung von mehr Steuern für den Luftverkehr wäre gegenüber den wirtschaftlichen Auswirkungen, insbesondere dem Wettbewerbsnachteil für europäische Airlines, gering, so das Think Paper. Sehr viel vernünftiger wäre ein Mix aus globalen, marktbasierten Maßnahmen zur Emissionsreduzierung, wie das Icao-Offset-System Corsia und massiven Investitionen in einen technologischen Umbruch hin zum emissionsneutralen oder -freien Fliegen.
